Ca om care are ceva experienţă în lucrul cu
fondurile europene, nu pot să nu fiu uimită în faţa dezbaterii foarte haotice
cu privire la ce se întâmplă de s-a ajuns la suspendarea plăţilor pe Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POSDRU). E umitor şi că în faţa acestui eşec nu avem responsabili. Pentru mine
însă motivele pot fi rezumate la două elemente de sistem: nu prea ştim ce
înseamnă de fapt fondurile europe şi ineficienţa generală în managementul
fondurilor publice.
1. Concentrarea pe absorbţie şi nu pe impact
Probabil cea mai importantă problemă în
gestionarea fondurilor europene în România este aceea că uităm de ce primim
aceşti bani. Nu cred că este adevărat faptul că ei ni se cuvin – ei vin ca
urmare a unei politici de investiţie a UE, chiar dacă politica regională a UE
funcţionează şi pe principiul solidarităţii, având ca obiectiv reducere
disparităţilor economice, sociale şi teritoriale între regiunile europene.
De aceea, a spune că ni se cuvin aceste
fonduri este cel puţin inexact. Citând din chiar descrierea oficială a
politicii regionale, „Leaving these disparities in place would undermine some of the
cornerstones of the EU, including its large single market and its currency, the
euro.” Aşadar, este mai curând o investiţie a UE în regiuni, pentru a evita
efectele acestor disparităţi asupra funcţionării sale în ansamblu. Biblic, este
o investiţie în a învăţa regiunile să pescuiască singure, astfel încât să nu
fie necesară hrănirea lor cu peşte generaţii la rând. Şi noi avem acces la ele,
în virtutea faptului că suntem stat membru:
Mecanismul prin care noi ajungem să avem acces la fondurile europene
este aşadar strâns legat de a lua în calcul de fiecare dată (şi pentru fiecare
proiect în parte) the big picture –
mai exact, Comisia Europeană monitorizează impactul fondurilor europene într-un
anumit stat membru nu doar la nivel de certificare a plăţilor (cheltuirea
corectă “contabiliceşte” a fondurilor), ci şi (mai ales, aş spune eu) la nivel
de atingere a obiectivelor de impact (adică a dovedi că odată implementat un
proiect el ajută la îndeplinirea unui obiectiv superior, care ajută la
îndeplinirea obiectivului superior şamd):
Să ne imaginăm că o mamă i-ar da copilului 50
de lei şi îi spune că trebuie să se încadreze în buget pentru a cumpăra făină,
drojdie, zahăr şi fructe (cheltuieli eligibile) pentru a găti o plăcintă cu
mere (obiectiv). Respectivul copil se duce la piaţă şi cumpără 13 kg de făină,
100 de cuburi de drojdie, 2 pliculeţe de zahăr şi 1 măr. Evident, nu a greşit
cu nimic în privinţa categoriilor de alimente pe care trebuia să le cumpere.
Însă aceste ingrediente nu vor putea fi folosite pentru plăcinta propusă. Sigur,
făina va sta bine în cămară, drojdia probabil se va strica, iar zahărul şi mărul
vor trebui suplimentate cu un nou drum la piaţă şi cu resurse suplimentare.
Desigur, nu o va încălzi cu nimic pe aceasta
că au fost cheltuite toate fondurile pe categoriile stabilite de preţ. După cum
sigur nu ar fi deranjat-o cu nimic dacă un copil cu ceva tehnici de negociere
ar cheltui doar 15 lei, reuşind ca în aceşti bani să includă 1 kg de făină, 1
cub de drojdie, 1 kg de zahăr şi 7 mere. Pentru că deşi nu au fost cheltuiţi
toţi banii, scopul final va fi atins.
Diferenţa între această ipostază şi
utilizarea fondurilor europene este doar aceea că unui copil îi poţi ierta neştiinţa
în urmărirea scopului final sau lipsa artificiilor de tip „mai mult cu mai
puţin”, în timp ce unui stat nu i se poate ierta nici incapacitatea de a urmări
obiectivele de politică publică. Inutil poate să menţionez că în actuala
situaţie nu avem nici o absorbţie sănătoasă (statul a cheltuit în proiecte, la31 ianuarie, 15.60% din fondurile europene alocate, în timp ce
Comisia Europeană ne-a rambursat doar 5.55%), nici proiecte de impact (căci
într-un final contează destul de puţin dacă absorbim doar 10% din toate
fondurile dacă sunt atinse obiectivele propuse).
2. Sistemul de achiziţii publice defectuos
Un alt element care este prea puţin luat în
calcul atunci când se evaluează mecanismul românesc de atragere de fonduri
europene este acela că acest proces se desfăşoară sub incidenţa aceluiaşi cadru
care reglementează şi achiziţiile publice. Ori problema ineficienţei şi risipei
procesului de achiziţii publice sunt probabil cea mai gravă problemă românească
în acest moment.
Iar asta se vede în multe locuri: de la
rapoartele Comisiei Europene în cadrul MCV care insistă asupra necesităţii de a „demonstra
rezultate mai bune în ceea ce privește frauda în domeniul achizițiilor publice”,
la Global Competitiveness Report 2011-2012 al World Economic Forum care plasează
România pe locul 107 (din 142) pe indicatorul „wastefulness of government
spending”, la cei 16.661.343.017 EURO evaluaţi de cei de la porcisme.ro http://porcisme.ro ca fiind banii furaţi/risipiţi din banii publici, până la taximetristulcare se plânge că îşi rupă maşina în gropi pentru că „De unde drumuri dacă
ăştia ne fură cu achiziţiile lor publice trucate?!”.
Aşa că în mod evident şi fondurile europene,
derulate prin aceleaşi proceduri, sunt afectate în fiecare etapă presupusă de
procesul achiziţiilor publice:
În cazul fondurilor europene, această
perioadă corespunde cu elaborarea Programelor Operaţionale, dar şi cu
pregătirea fiecărei cereri de propuneri de proiecte. Printre problemele majore
din această etapă, apar:
a. Dezbaterea
publică minimală în elaborarea documentelor programatice (adică cele ce dau
viziunea asupra a ce se va finanţa) – ceea ce duce de cele mai multe ori la o
închistare a filosofiei despre unde şi cum se cheltuiesc fondurile europene.
Este extrem de trist că în majoritatea acestor documente strategice sunt aproape copiate obiectivele din strategiile de la
nivelul UE. Ideea cu aceste Orientări Strategice Comunitare este de a oferi o
direcţie pentru statele membre şi nu a le trece ad litteram în strategiile
naţionale.
b. O
prioritizare cel puţin ciudată în cheltuielile publice – pentru fiecare dintre
proiectele finanţate din fonduri structurale, bugetul este format dintr-un
procent finanţat de UE, un procent finanţat de bugetul naţional şi un procent
finanţat de fiecare dintre beneficiari. Dacă ne uităm la bugetul de stat, vedem că banii alocaţi pentru proiectele din fonduri
europene sunt cu 56.81% mai mulţi în 2012 faţă de 2011. Acest lucru este
îmbucurător, însă din păcate se întâmplă foarte târziu.
c. Absenţa
actualizării programelor operaţionale la evoluţiile socio-economice – în mod
evident, deşi programarea acestor fonduri se face la nivelul UE şi al statelor
membre pe o perioadă de 7 ani, asta nu înseamnă că totul trebuie să rămână
neschimbat. Asta deşi în ultimul Raport Strategic privind implementareaprogramelor 2007-2013 transmis CE în ianuarie 2010 Guvernul României afirmă că „In addition,
in 2010, consideration will be given to the need of revising some of the
targets set out in NSRF and the operational programmes, due to the impact of
the financial crisis or various social and economic factors, as well as the
projections of the indicators in question by the end of the programming
interval.”. Din câte ştiam eu, piaţa muncii este unul dintre punctele-cheie
afectate de criza economică. Cu toate acestea o simplă căutare prin Ghidurile pe
baza cărora se evaluează finanţarea din POSDRU (cel general şi cele specifice) arată că cuvântul „criză” apare de 0 ori din 2009 până
acum.
În această etapă se stabileşte metoda prin
care vor fi alocate fondurile şi forma în care va avea loc, criteriile de
evaluare etc. Fondurile structurale şi de coeziune sunt administrate sub formăde shared-management, ceea ce înseamnă că autorităţile naţionale sunt cele
care „desenează” sistemul de management şi control al acestora, CE având doar
un rol de supervizare. Tocmai de aceea, „vina” pentru managementul slab al
fondurilor europene revine autorităţilor naţionale şi la acest nivel are
legătură cu:
a. O birocraţie
excesivă în documentaţia solicitată accesării fondurilor – am arătat aici cam care este diferenţa dintre tipul şi numărul de
documente pentru un contract pe fonduri europene derulat direct de CE şi unul
gestionat de autorităţile române. Trecând peste faptul că nu ştiu în ce măsură
există capacitatea autorităţilor de management de a verifica toate aceste
documente, mă întreb la ce folosesc documente în n exemplare într-o lume care
militează din ce în ce mai mult pentru un consum mic de hârtie, în care
teoretic cheltuim resurse pentru sisteme informatizate de alocare a fondurilor
şi mai ales în care capacitatea statului de a verifica dacă un solicitant este
sau nu „viabil” nu ar trebui să se limiteze la citirea unor declaraţii pe
proprie răspundere.
b. Reglementarea
de dragul reglementării – aceasta îndepărtează tocmai categoriile de potenţiali
aplicanţi care au capacitatea cea mai puternică de a da un sens şi un impact în
lumea reală acestor fonduri (IMM-uri, ONG-uri şi alte structuri mici de la
nivel local/ comunitar). Într-o perioadă în care UE pregăteşte o propunere demodernizare a sistemului de achiziţii publice care are ca principal obiectiv „simplificarea regulilor
şi procedurilor şi flexibilizarea lor”, domnul Orban spune că trebuie să
introducem „reguli mult mai stricte”. Mă îndoiesc de faptul că acest lucru este necesar sau
eficient.
c. Criterii de
evaluare ciudate – acestea duc, la rândul lor, la suprapuneri sau la lipsa de
impact a unor proiecte. De exemplu, cu ce mă încălzeşte un indicator de
evaluare de tipul „x funcţionari publici instruiţi în y” dacă nu am şi un
mecanism pentru a păstra respectivii funcţionari în sistem? Aici cred că
principala problemă stă în lipsa de integrare a obiectivelor de politici
publice finanţabile din fonduri europene cu cele finanţate la nivel naţional,
ceea ce scade şansele ca absorbţia banilor europeni să ducă la un impact
semnificativ.
În această fază se întâmplă competiţia
propriu-zisă de proiecte şi se selectează beneficiarii contractelor. Impresia
mea este că acest pas are de suferit din cauza a două probleme majore:
a. Evaluarea şi
selecţia superficială a proiectelor – are loc mai ales din cauza criteriilor stabilite
deficitar în etapa anterioară, dar şi pentru că evaluarea în sine are loc pe
principiul după care acestea au loc este unul de tipul bifării depunerii unor
documente. Astfel se ajunge la proiecte care sunt cvasi-similare, la diferenţe de
performanţă între proiecte care ar trebui să ducă la implementarea aceleiaşi
politici (chiar dacă abordările pot fi diferite, trebuie totuşi urmărită
fluiditatea politicii la nivel naţional) sau cum unii beneficiari ajung să
intre în incapacitate de derulare a activităţilor (din perspectiva mea este
inadmisibil să i se acorde un contract de câteva milioane de euro unei
organizaţii care nu are capacitatea financiară de a avansa plăţile – el poate
aplica, dar este de datoria evaluatorilor să îl respingă dacă bilanţul său
arată că nu poate duce un proiect).
b. Întârzierea
în contractare şi absenţa unor mecanisme de sincronizare – atâta vreme cât
diferenţa temporală între depunerea unui proiect şi începerea efectivă a
acestuia depăşeşte uneori un an, respectivul proces are de suferit puternic.De
exemplu, bugetul depus de o organizaţie la momentul 2009 va fi semnificativ
afectat dacă proiectul începe la sfârşitul lui 2010 (fie şi doar luând în
calcul creşterea TVA-ului sau inflaţia). De asemenea, nimic nu obligă o
organizaţie care şi-a propus să deruleze cursuri privind Codul muncii în 2010
şi care erau programate pentru martie 2011 să le adapteze la noul Cod al muncii
intrat în vigoare la 1 mai 2011 – respectiva organizaţie îşi va fi îndeplinit
obligaţiile contractuale, va fi bifat activitatea şi rezultatele, chiar dacă
utilitatea respectivului proiect tinde către 0.
Această etapă pare a fi mai curând una în
care autoritatea de management/ contractantă are un rol de monitorizare, în
timp ce beneficiarul proiectului execută cele propuse, procesul finalizându-se
cu încheierea contractului şi evaluarea acestuia. Cu toate acestea, cred că
principala problemă apărută în această etapă a gestionării fondurilor europene nu
se găseşte neapărat la beneficiar ci în:
a. Mecanisme de monitorizare
şi supervizare ineficiente la nivelul Autorităţilor de Management – acestea duc
dela o executare punctuală a activităţilor fără atenţie dată impactului, la
efecte mai grave cum sunt neregulile şi fraudele. Absenţa acestor mecanisme merge
de la lipsa unor standarde "de calitate" pentru proiectele în
implementare în favoarea unui sistem bazat pe bifat activităţi, la absenţa unui
corp profesional de „manageri de contracte” profesionişti care să înţeleagă că
fiecare proiect reprezintă un pas în implementarea unei politici publice prin
fonduri europene (faţă de un „ofiţer de proiect” care are mai curând un rol de
evaluare a conformităţii).
b. O implementare a proiectelor care ignoră managementul riscurilor – pentru că un sistem de
control intern şi extern depinde în mare măsură de o evaluare a posibilelor
riscuri din diferitele etape ale unui proiect. Acesta este un instrument care poate
identifica atât riscurile de natură financiară (cele care fac ca rambursările
să fie întârziate sau ca valorile pre-finanţărilor să fie modificate din cauza
incapacităţii de plată a respectivelor sume), cât şi acele elemente care pot
duce la o calitate scăzută a unor proiecte sau la un impact minimal al
acestora.
c. Cadrul incert
de responsabilitate şi lipsa de coordanare în monitorizarea proiectelor – probabil
una dintre cele mai întâlnite „boli” ale sistemului instituţional românesc, lipsa
de integrare între diferitele organisme de control face ca „maioneza”
gestionării fondurilor europene să se taie, chiar dacă în respectivul bol sunt
şi ouă, şi ulei, şi sare. O exemplificare a acestei slăbiciuni de cooperare
inter-instituţională este POSDRU, în care, deşi problemele erau sesizate de
ceva vreme, nu se ştie cine este vinovat pentru suspendarea plăţilor. Asta deşi
avem responsabilităţi de control şi prevenire a neregulilor şi la Autorităţile
de Management, DLAF, ministere, Curtea de Conturi etc.
d. Evaluarea
finală rezumată la eligibilitatea cheltuielilor şi a activităţilor – din nou, şi
aici indicatorii de impact ar trebui să reprezinte principalul criteriu luat în
calcul. De asemenea, performanţa în implementarea proiectului nu mi se pare
suficient evaluată – eu nu am văzut la nicio Autoritate de Management o astfel
de clasificare a contractelor finalizate, deşi, spre exemplu, la POS Transport
îţi poţi da seama relativ uşor de eficienţa utilizării fondurilor pe kilometrul
de şosea.
*****
Desigur, există un motiv concret pentru care este greu să pui exact degetul pe cauza eşecului în atragerea fondurilor europene: problemele sunt atât de multe şi diverse, schimbările au fost atât de precipitate şi subiectul ignorat atât de mult timp încât este clar că aceste cauze pot fi cu greu rezumate.
De asemenea, există multe probleme verticale care fac procesul de accesare a fondurilor europene dificil: resursa umană volatilă şi uneori nespecializată din Autorităţile de Management, superficialitatea implicării stakeholder-ilor în proces, întârzierile în rambursare şi managementul financiar instabil, beneficiari care se trezesc cu proiectele aprobate deşi bâjbâie în înţelegerea mecanismului acestora etc.
Dincolo de acestea, eu cred că motivele prestaţiei slabe în gestionarea română a fondurilor europene pot fi explicate prin problemele de sistem cauzate de obsesia pentru absorbţie şi de o gestionare defectuoasă a achiziţiilor publice, în general. Cât despre soluţii...în episodul următor.