două probleme de sistem în managementul fondurilor europene

Ca om care are ceva experienţă în lucrul cu fondurile europene, nu pot să nu fiu uimită în faţa dezbaterii foarte haotice cu privire la ce se întâmplă de s-a ajuns la suspendarea plăţilor pe Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POSDRU). E umitor şi că în faţa acestui eşec nu avem responsabili. Pentru mine însă motivele pot fi rezumate la două elemente de sistem: nu prea ştim ce înseamnă de fapt fondurile europe şi ineficienţa generală în managementul fondurilor publice.

1. Concentrarea pe absorbţie şi nu pe impact

Probabil cea mai importantă problemă în gestionarea fondurilor europene în România este aceea că uităm de ce primim aceşti bani. Nu cred că este adevărat faptul că ei ni se cuvin – ei vin ca urmare a unei politici de investiţie a UE, chiar dacă politica regională a UE funcţionează şi pe principiul solidarităţii, având ca obiectiv reducere disparităţilor economice, sociale şi teritoriale între regiunile europene.

De aceea, a spune că ni se cuvin aceste fonduri este cel puţin inexact. Citând din chiar descrierea oficială a politicii regionale, „Leaving these disparities in place would undermine some of the cornerstones of the EU, including its large single market and its currency, the euro.” Aşadar, este mai curând o investiţie a UE în regiuni, pentru a evita efectele acestor disparităţi asupra funcţionării sale în ansamblu. Biblic, este o investiţie în a învăţa regiunile să pescuiască singure, astfel încât să nu fie necesară hrănirea lor cu peşte generaţii la rând. Şi noi avem acces la ele, în virtutea faptului că suntem stat membru:

Mecanismul prin care noi ajungem să avem acces la fondurile europene este aşadar strâns legat de a lua în calcul de fiecare dată (şi pentru fiecare proiect în parte) the big picture – mai exact, Comisia Europeană monitorizează impactul fondurilor europene într-un anumit stat membru nu doar la nivel de certificare a plăţilor (cheltuirea corectă “contabiliceşte” a fondurilor), ci şi (mai ales, aş spune eu) la nivel de atingere a obiectivelor de impact (adică a dovedi că odată implementat un proiect el ajută la îndeplinirea unui obiectiv superior, care ajută la îndeplinirea obiectivului superior şamd):

Să ne imaginăm că o mamă i-ar da copilului 50 de lei şi îi spune că trebuie să se încadreze în buget pentru a cumpăra făină, drojdie, zahăr şi fructe (cheltuieli eligibile) pentru a găti o plăcintă cu mere (obiectiv). Respectivul copil se duce la piaţă şi cumpără 13 kg de făină, 100 de cuburi de drojdie, 2 pliculeţe de zahăr şi 1 măr. Evident, nu a greşit cu nimic în privinţa categoriilor de alimente pe care trebuia să le cumpere. Însă aceste ingrediente nu vor putea fi folosite pentru plăcinta propusă. Sigur, făina va sta bine în cămară, drojdia probabil se va strica, iar zahărul şi mărul vor trebui suplimentate cu un nou drum la piaţă şi cu resurse suplimentare.

Desigur, nu o va încălzi cu nimic pe aceasta că au fost cheltuite toate fondurile pe categoriile stabilite de preţ. După cum sigur nu ar fi deranjat-o cu nimic dacă un copil cu ceva tehnici de negociere ar cheltui doar 15 lei, reuşind ca în aceşti bani să includă 1 kg de făină, 1 cub de drojdie, 1 kg de zahăr şi 7 mere. Pentru că deşi nu au fost cheltuiţi toţi banii, scopul final va fi atins.

Diferenţa între această ipostază şi utilizarea fondurilor europene este doar aceea că unui copil îi poţi ierta neştiinţa în urmărirea scopului final sau lipsa artificiilor de tip „mai mult cu mai puţin”, în timp ce unui stat nu i se poate ierta nici incapacitatea de a urmări obiectivele de politică publică. Inutil poate să menţionez că în actuala situaţie nu avem nici o absorbţie sănătoasă (statul a cheltuit în proiecte, la31 ianuarie, 15.60% din fondurile europene alocate, în timp ce Comisia Europeană ne-a rambursat doar 5.55%), nici proiecte de impact (căci într-un final contează destul de puţin dacă absorbim doar 10% din toate fondurile dacă sunt atinse obiectivele propuse).

2. Sistemul de achiziţii publice defectuos

Un alt element care este prea puţin luat în calcul atunci când se evaluează mecanismul românesc de atragere de fonduri europene este acela că acest proces se desfăşoară sub incidenţa aceluiaşi cadru care reglementează şi achiziţiile publice. Ori problema ineficienţei şi risipei procesului de achiziţii publice sunt probabil cea mai gravă problemă românească în acest moment.

Iar asta se vede în multe locuri: de la rapoartele Comisiei Europene în cadrul MCV care insistă asupra necesităţii de a „demonstra rezultate mai bune în ceea ce privește frauda în domeniul achizițiilor publice”, la Global Competitiveness Report 2011-2012 al World Economic Forum care plasează România pe locul 107 (din 142) pe indicatorul „wastefulness of government spending”, la cei 16.661.343.017 EURO evaluaţi de cei de la porcisme.ro http://porcisme.ro ca fiind banii furaţi/risipiţi din banii publici, până la taximetristulcare se plânge că îşi rupă maşina în gropi pentru că „De unde drumuri dacă ăştia ne fură cu achiziţiile lor publice trucate?!”.

Aşa că în mod evident şi fondurile europene, derulate prin aceleaşi proceduri, sunt afectate în fiecare etapă presupusă de procesul achiziţiilor publice:

În cazul fondurilor europene, această perioadă corespunde cu elaborarea Programelor Operaţionale, dar şi cu pregătirea fiecărei cereri de propuneri de proiecte. Printre problemele majore din această etapă, apar:

a. Dezbaterea publică minimală în elaborarea documentelor programatice (adică cele ce dau viziunea asupra a ce se va finanţa) – ceea ce duce de cele mai multe ori la o închistare a filosofiei despre unde şi cum se cheltuiesc fondurile europene. Este extrem de trist că în majoritatea acestor documente strategice sunt aproape copiate obiectivele din strategiile de la nivelul UE. Ideea cu aceste Orientări Strategice Comunitare este de a oferi o direcţie pentru statele membre şi nu a le trece ad litteram în strategiile naţionale.

b. O prioritizare cel puţin ciudată în cheltuielile publice – pentru fiecare dintre proiectele finanţate din fonduri structurale, bugetul este format dintr-un procent finanţat de UE, un procent finanţat de bugetul naţional şi un procent finanţat de fiecare dintre beneficiari. Dacă ne uităm la bugetul de stat, vedem că banii alocaţi pentru proiectele din fonduri europene sunt cu 56.81% mai mulţi în 2012 faţă de 2011. Acest lucru este îmbucurător, însă din păcate se întâmplă foarte târziu.

c. Absenţa actualizării programelor operaţionale la evoluţiile socio-economice – în mod evident, deşi programarea acestor fonduri se face la nivelul UE şi al statelor membre pe o perioadă de 7 ani, asta nu înseamnă că totul trebuie să rămână neschimbat. Asta deşi în ultimul Raport Strategic privind implementareaprogramelor 2007-2013 transmis CE în ianuarie 2010 Guvernul României afirmă că „In addition, in 2010, consideration will be given to the need of revising some of the targets set out in NSRF and the operational programmes, due to the impact of the financial crisis or various social and economic factors, as well as the projections of the indicators in question by the end of the programming interval.”. Din câte ştiam eu, piaţa muncii este unul dintre punctele-cheie afectate de criza economică. Cu toate acestea o simplă căutare prin Ghidurile pe baza cărora se evaluează finanţarea din POSDRU (cel general şi cele specifice) arată că cuvântul „criză” apare de 0 ori din 2009 până acum.

În această etapă se stabileşte metoda prin care vor fi alocate fondurile şi forma în care va avea loc, criteriile de evaluare etc. Fondurile structurale şi de coeziune sunt administrate sub formăde shared-management, ceea ce înseamnă că autorităţile naţionale sunt cele care „desenează” sistemul de management şi control al acestora, CE având doar un rol de supervizare. Tocmai de aceea, „vina” pentru managementul slab al fondurilor europene revine autorităţilor naţionale şi la acest nivel are legătură cu:

a. O birocraţie excesivă în documentaţia solicitată accesării fondurilor – am arătat aici cam care este diferenţa dintre tipul şi numărul de documente pentru un contract pe fonduri europene derulat direct de CE şi unul gestionat de autorităţile române. Trecând peste faptul că nu ştiu în ce măsură există capacitatea autorităţilor de management de a verifica toate aceste documente, mă întreb la ce folosesc documente în n exemplare într-o lume care militează din ce în ce mai mult pentru un consum mic de hârtie, în care teoretic cheltuim resurse pentru sisteme informatizate de alocare a fondurilor şi mai ales în care capacitatea statului de a verifica dacă un solicitant este sau nu „viabil” nu ar trebui să se limiteze la citirea unor declaraţii pe proprie răspundere.

b. Reglementarea de dragul reglementării – aceasta îndepărtează tocmai categoriile de potenţiali aplicanţi care au capacitatea cea mai puternică de a da un sens şi un impact în lumea reală acestor fonduri (IMM-uri, ONG-uri şi alte structuri mici de la nivel local/ comunitar). Într-o perioadă în care UE pregăteşte o propunere demodernizare a sistemului de achiziţii publice care are ca principal obiectiv „simplificarea regulilor şi procedurilor şi flexibilizarea lor”, domnul Orban spune că trebuie să introducem „reguli mult mai stricte”. Mă îndoiesc de faptul că acest lucru este necesar sau eficient.

c. Criterii de evaluare ciudate – acestea duc, la rândul lor, la suprapuneri sau la lipsa de impact a unor proiecte. De exemplu, cu ce mă încălzeşte un indicator de evaluare de tipul „x funcţionari publici instruiţi în y” dacă nu am şi un mecanism pentru a păstra respectivii funcţionari în sistem? Aici cred că principala problemă stă în lipsa de integrare a obiectivelor de politici publice finanţabile din fonduri europene cu cele finanţate la nivel naţional, ceea ce scade şansele ca absorbţia banilor europeni să ducă la un impact semnificativ.

În această fază se întâmplă competiţia propriu-zisă de proiecte şi se selectează beneficiarii contractelor. Impresia mea este că acest pas are de suferit din cauza a două probleme majore:

a. Evaluarea şi selecţia superficială a proiectelor – are loc mai ales din cauza criteriilor stabilite deficitar în etapa anterioară, dar şi pentru că evaluarea în sine are loc pe principiul după care acestea au loc este unul de tipul bifării depunerii unor documente. Astfel se ajunge la proiecte care sunt cvasi-similare, la diferenţe de performanţă între proiecte care ar trebui să ducă la implementarea aceleiaşi politici (chiar dacă abordările pot fi diferite, trebuie totuşi urmărită fluiditatea politicii la nivel naţional) sau cum unii beneficiari ajung să intre în incapacitate de derulare a activităţilor (din perspectiva mea este inadmisibil să i se acorde un contract de câteva milioane de euro unei organizaţii care nu are capacitatea financiară de a avansa plăţile – el poate aplica, dar este de datoria evaluatorilor să îl respingă dacă bilanţul său arată că nu poate duce un proiect).

b. Întârzierea în contractare şi absenţa unor mecanisme de sincronizare – atâta vreme cât diferenţa temporală între depunerea unui proiect şi începerea efectivă a acestuia depăşeşte uneori un an, respectivul proces are de suferit puternic.De exemplu, bugetul depus de o organizaţie la momentul 2009 va fi semnificativ afectat dacă proiectul începe la sfârşitul lui 2010 (fie şi doar luând în calcul creşterea TVA-ului sau inflaţia). De asemenea, nimic nu obligă o organizaţie care şi-a propus să deruleze cursuri privind Codul muncii în 2010 şi care erau programate pentru martie 2011 să le adapteze la noul Cod al muncii intrat în vigoare la 1 mai 2011 – respectiva organizaţie îşi va fi îndeplinit obligaţiile contractuale, va fi bifat activitatea şi rezultatele, chiar dacă utilitatea respectivului proiect tinde către 0.

Această etapă pare a fi mai curând una în care autoritatea de management/ contractantă are un rol de monitorizare, în timp ce beneficiarul proiectului execută cele propuse, procesul finalizându-se cu încheierea contractului şi evaluarea acestuia. Cu toate acestea, cred că principala problemă apărută în această etapă a gestionării fondurilor europene nu se găseşte neapărat la beneficiar ci în:

a. Mecanisme de monitorizare şi supervizare ineficiente la nivelul Autorităţilor de Management – acestea duc dela o executare punctuală a activităţilor fără atenţie dată impactului, la efecte mai grave cum sunt neregulile şi fraudele. Absenţa acestor mecanisme merge de la lipsa unor standarde "de calitate" pentru proiectele în implementare în favoarea unui sistem bazat pe bifat activităţi, la absenţa unui corp profesional de „manageri de contracte” profesionişti care să înţeleagă că fiecare proiect reprezintă un pas în implementarea unei politici publice prin fonduri europene (faţă de un „ofiţer de proiect” care are mai curând un rol de evaluare a conformităţii).

b. O implementare a proiectelor care ignoră managementul riscurilor – pentru că un sistem de control intern şi extern depinde în mare măsură de o evaluare a posibilelor riscuri din diferitele etape ale unui proiect. Acesta este un instrument care poate identifica atât riscurile de natură financiară (cele care fac ca rambursările să fie întârziate sau ca valorile pre-finanţărilor să fie modificate din cauza incapacităţii de plată a respectivelor sume), cât şi acele elemente care pot duce la o calitate scăzută a unor proiecte sau la un impact minimal al acestora.

c. Cadrul incert de responsabilitate şi lipsa de coordanare în monitorizarea proiectelor – probabil una dintre cele mai întâlnite „boli” ale sistemului instituţional românesc, lipsa de integrare între diferitele organisme de control face ca „maioneza” gestionării fondurilor europene să se taie, chiar dacă în respectivul bol sunt şi ouă, şi ulei, şi sare. O exemplificare a acestei slăbiciuni de cooperare inter-instituţională este POSDRU, în care, deşi problemele erau sesizate de ceva vreme, nu se ştie cine este vinovat pentru suspendarea plăţilor. Asta deşi avem responsabilităţi de control şi prevenire a neregulilor şi la Autorităţile de Management, DLAF, ministere, Curtea de Conturi etc.

d. Evaluarea finală rezumată la eligibilitatea cheltuielilor şi a activităţilor – din nou, şi aici indicatorii de impact ar trebui să reprezinte principalul criteriu luat în calcul. De asemenea, performanţa în implementarea proiectului nu mi se pare suficient evaluată – eu nu am văzut la nicio Autoritate de Management o astfel de clasificare a contractelor finalizate, deşi, spre exemplu, la POS Transport îţi poţi da seama relativ uşor de eficienţa utilizării fondurilor pe kilometrul de şosea.

*****

Desigur, există un motiv concret pentru care este greu să pui exact degetul pe cauza eşecului în atragerea fondurilor europene: problemele sunt atât de multe şi diverse, schimbările au fost atât de precipitate şi subiectul ignorat atât de mult timp încât este clar că aceste cauze pot fi cu greu rezumate. 

De asemenea, există multe probleme verticale care fac procesul de accesare a fondurilor europene dificil: resursa umană volatilă şi uneori nespecializată din Autorităţile de Management, superficialitatea implicării stakeholder-ilor în proces, întârzierile în rambursare şi managementul financiar instabil, beneficiari care se trezesc cu proiectele aprobate deşi bâjbâie în înţelegerea mecanismului acestora etc.

Dincolo de acestea, eu cred că motivele prestaţiei slabe în gestionarea română a fondurilor europene pot fi explicate prin problemele de sistem cauzate de obsesia pentru absorbţie şi de o gestionare defectuoasă a achiziţiilor publice, în general. Cât despre soluţii...în episodul următor.

Read More

patriotism constructiv – rezoluţie #1 pentru 2012

În Franţa se conturează în ultima vreme o tendinţă tot mai puternică spre un fel de patriotism economic. Politicieni şi organizaţii non-guvernamentale invită consumatorii să se uite cu atenţie pe etichetă şi să aleagă „fabrique en France” pentru a ajuta ţara să se refacă după criza economică. Mă întreb dacă şi în România ar merge...

Piazza Vittorio Emanuele, Roma, 2007

În primul rând cred că ar trebui specificate două lucruri:

1. Succesul (sau prezenţa) acestei viziuni în dezbaterea publică a fost mult amplificat de faptul că toţi candidaţii la prezidenţialele franceze de anul viitor au îmbrăţişat cu drag acest discurs. France 24 se întreabă chiar dacă nu cumva vorbim despre un exerciţiu disperat de PR pentru a atrage voturile clasei muncitoare, pentru că acest patriotism economic ar trebui să meargă (cel puţin la nivel de discurs) mână în mână cu reducerea şomajului.

2. Acest gen de discurs riscă să devină doar apă de ploaie dacă el este servit ca promisiune electorală. Deşi organisme precum World Economic Forum sugerează că popularitatea regăsită a măsurilor protecţioniste reprezintă un risc real pentru stabilitatea globală, este extrem de clar că după noul acord al liderilor europeni nu vom putea vorbi în niciun caz de politici protecţioniste. Oricum şi până acum integrarea pieţelor din UE era destul de bine reglementată, însă e clar că “solidaritatea” în faţa crizei va sancţiona şi mai drastic orice tip de politică protecţionistă.

Aşadar, din tot acest discurs rămâne doar faptul că soluţia patriotismului economic poate fi strict o opţiune personală a consumatorului, la fel cum stagiul militar a devenit o opţiune a cetăţeanului. Iar această opţiune a început să fie tot mai prezentă pentru francezi. Şi nu ca rezultat al îndemnurilor politicienilor, ci mai curând ca rezultat al campaniilor diverselor asociaţii de consumatori care pun accent pe calitatea produselor fabricate în Franţa. Mai mult, un sondaj recent arată că 72% dintre francezi ar fi gata să plătească mai mult pentru „Made in France”.

Surse: www.rfi.ro şi www.romaniapozitiva.ro

Aşadar...or fi francezii mai socialişti, mai naţionalişti, or fi auzit mai des de comerţ echitabil?

S-ar putea să fie şi acestea parte a motivaţiei. Şi sunt sigură se pot adăuga multe alte argumente din zona comunicării, culturii civice, „feel good factor” etc...

Ceea ce mi se pare fascinant este cu totul altceva din acest mecanism – alăturarea la o „cauză” pe termen lung. Nu este vorba nici de like-uri pentru un Crăciun mai frumos pentru copiii dintr-un colţ uitat de lume, nici de 2 euro pentru bolnavi de cancer şi nici de salvarea unui moment de patrimoniu. Nu spun că aceste acţiuni/ cazuri punctuale nu sunt importante. Însă ele implică o participare la fel de punctuală – dai like o dată, donezi o sumă limitată, semnezi o petiţie sau participi la nişte evenimente. Eventual mai aduni nişte prieteni...

În celălalt caz vorbim despre un angajament continuu pe care ţi-l iei, de o schimbare în stilul de viaţă şi de o participare care presupune un efort conştient (bani în plus daţi pentru ceva ce nu e Made in China sau 10 minute în plus pentru a ajunge la piaţa de legume). Şi toate acestea fără a avea o măsură cuantificabilă a impactului pe care îl ai sau oricum cu o imagine foarte neclară a rezultatelor acţiunii tale.

Eu m-am decis să adopt moda franţuzească, dar aşa, fără talibanisme şi nerenunţând la calitate (la un moment dat, în fanatismul meu, în pasiunea mea pentru făcut aprovizionarea pentru biroul în care lucram mă apucasem să cumpăr oamenilor hârtie igienică Vrancart, ca să susţin industria locală, şi nu prea au părut oamenii fericiţi cu acest scop nobil). Rezoluţia mea arată cam aşa, deocamdată:

#1 Patriotism economic

1. Oricât de comod (distanţă mică, locuri de parcare...) mi-ar fi să ajung la unul dintre cele 3 Mega Image din zona mea, de acum mă duc la piaţă ca să susţin micii comercianţi. Oricum îmi place să mă tocmesc, iar frumuseţea culorilor şi zumzetul dintr-o piaţă nu se vor compara niciodată cu nişte rafturi, oricât de frumos ar fi ele aranjate.

2. Astăzi de dimineaţă am fost în plimbare cu House până la fabrica de pâine din capătul străzii mele. Şi cu toată ploaia de afară, a fost senzaţional să stăm la coadă pentru pâine proaspăt scoasă din cuptor. A durat puţin, hăinuţa lui House a fost admirată de toate cucoanele, iar mirosul de pâine caldă este fantastic pe vremea asta.


Mă mai gândesc dacă să adaug pe listă şi „de anul viitor voi cumpăra pantofi doar de la Musette” :)

Read More