două probleme de sistem în managementul fondurilor europene

Ca om care are ceva experienţă în lucrul cu fondurile europene, nu pot să nu fiu uimită în faţa dezbaterii foarte haotice cu privire la ce se întâmplă de s-a ajuns la suspendarea plăţilor pe Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POSDRU). E umitor şi că în faţa acestui eşec nu avem responsabili. Pentru mine însă motivele pot fi rezumate la două elemente de sistem: nu prea ştim ce înseamnă de fapt fondurile europe şi ineficienţa generală în managementul fondurilor publice.

1. Concentrarea pe absorbţie şi nu pe impact

Probabil cea mai importantă problemă în gestionarea fondurilor europene în România este aceea că uităm de ce primim aceşti bani. Nu cred că este adevărat faptul că ei ni se cuvin – ei vin ca urmare a unei politici de investiţie a UE, chiar dacă politica regională a UE funcţionează şi pe principiul solidarităţii, având ca obiectiv reducere disparităţilor economice, sociale şi teritoriale între regiunile europene.

De aceea, a spune că ni se cuvin aceste fonduri este cel puţin inexact. Citând din chiar descrierea oficială a politicii regionale, „Leaving these disparities in place would undermine some of the cornerstones of the EU, including its large single market and its currency, the euro.” Aşadar, este mai curând o investiţie a UE în regiuni, pentru a evita efectele acestor disparităţi asupra funcţionării sale în ansamblu. Biblic, este o investiţie în a învăţa regiunile să pescuiască singure, astfel încât să nu fie necesară hrănirea lor cu peşte generaţii la rând. Şi noi avem acces la ele, în virtutea faptului că suntem stat membru:

Mecanismul prin care noi ajungem să avem acces la fondurile europene este aşadar strâns legat de a lua în calcul de fiecare dată (şi pentru fiecare proiect în parte) the big picture – mai exact, Comisia Europeană monitorizează impactul fondurilor europene într-un anumit stat membru nu doar la nivel de certificare a plăţilor (cheltuirea corectă “contabiliceşte” a fondurilor), ci şi (mai ales, aş spune eu) la nivel de atingere a obiectivelor de impact (adică a dovedi că odată implementat un proiect el ajută la îndeplinirea unui obiectiv superior, care ajută la îndeplinirea obiectivului superior şamd):

Să ne imaginăm că o mamă i-ar da copilului 50 de lei şi îi spune că trebuie să se încadreze în buget pentru a cumpăra făină, drojdie, zahăr şi fructe (cheltuieli eligibile) pentru a găti o plăcintă cu mere (obiectiv). Respectivul copil se duce la piaţă şi cumpără 13 kg de făină, 100 de cuburi de drojdie, 2 pliculeţe de zahăr şi 1 măr. Evident, nu a greşit cu nimic în privinţa categoriilor de alimente pe care trebuia să le cumpere. Însă aceste ingrediente nu vor putea fi folosite pentru plăcinta propusă. Sigur, făina va sta bine în cămară, drojdia probabil se va strica, iar zahărul şi mărul vor trebui suplimentate cu un nou drum la piaţă şi cu resurse suplimentare.

Desigur, nu o va încălzi cu nimic pe aceasta că au fost cheltuite toate fondurile pe categoriile stabilite de preţ. După cum sigur nu ar fi deranjat-o cu nimic dacă un copil cu ceva tehnici de negociere ar cheltui doar 15 lei, reuşind ca în aceşti bani să includă 1 kg de făină, 1 cub de drojdie, 1 kg de zahăr şi 7 mere. Pentru că deşi nu au fost cheltuiţi toţi banii, scopul final va fi atins.

Diferenţa între această ipostază şi utilizarea fondurilor europene este doar aceea că unui copil îi poţi ierta neştiinţa în urmărirea scopului final sau lipsa artificiilor de tip „mai mult cu mai puţin”, în timp ce unui stat nu i se poate ierta nici incapacitatea de a urmări obiectivele de politică publică. Inutil poate să menţionez că în actuala situaţie nu avem nici o absorbţie sănătoasă (statul a cheltuit în proiecte, la31 ianuarie, 15.60% din fondurile europene alocate, în timp ce Comisia Europeană ne-a rambursat doar 5.55%), nici proiecte de impact (căci într-un final contează destul de puţin dacă absorbim doar 10% din toate fondurile dacă sunt atinse obiectivele propuse).

2. Sistemul de achiziţii publice defectuos

Un alt element care este prea puţin luat în calcul atunci când se evaluează mecanismul românesc de atragere de fonduri europene este acela că acest proces se desfăşoară sub incidenţa aceluiaşi cadru care reglementează şi achiziţiile publice. Ori problema ineficienţei şi risipei procesului de achiziţii publice sunt probabil cea mai gravă problemă românească în acest moment.

Iar asta se vede în multe locuri: de la rapoartele Comisiei Europene în cadrul MCV care insistă asupra necesităţii de a „demonstra rezultate mai bune în ceea ce privește frauda în domeniul achizițiilor publice”, la Global Competitiveness Report 2011-2012 al World Economic Forum care plasează România pe locul 107 (din 142) pe indicatorul „wastefulness of government spending”, la cei 16.661.343.017 EURO evaluaţi de cei de la porcisme.ro http://porcisme.ro ca fiind banii furaţi/risipiţi din banii publici, până la taximetristulcare se plânge că îşi rupă maşina în gropi pentru că „De unde drumuri dacă ăştia ne fură cu achiziţiile lor publice trucate?!”.

Aşa că în mod evident şi fondurile europene, derulate prin aceleaşi proceduri, sunt afectate în fiecare etapă presupusă de procesul achiziţiilor publice:

În cazul fondurilor europene, această perioadă corespunde cu elaborarea Programelor Operaţionale, dar şi cu pregătirea fiecărei cereri de propuneri de proiecte. Printre problemele majore din această etapă, apar:

a. Dezbaterea publică minimală în elaborarea documentelor programatice (adică cele ce dau viziunea asupra a ce se va finanţa) – ceea ce duce de cele mai multe ori la o închistare a filosofiei despre unde şi cum se cheltuiesc fondurile europene. Este extrem de trist că în majoritatea acestor documente strategice sunt aproape copiate obiectivele din strategiile de la nivelul UE. Ideea cu aceste Orientări Strategice Comunitare este de a oferi o direcţie pentru statele membre şi nu a le trece ad litteram în strategiile naţionale.

b. O prioritizare cel puţin ciudată în cheltuielile publice – pentru fiecare dintre proiectele finanţate din fonduri structurale, bugetul este format dintr-un procent finanţat de UE, un procent finanţat de bugetul naţional şi un procent finanţat de fiecare dintre beneficiari. Dacă ne uităm la bugetul de stat, vedem că banii alocaţi pentru proiectele din fonduri europene sunt cu 56.81% mai mulţi în 2012 faţă de 2011. Acest lucru este îmbucurător, însă din păcate se întâmplă foarte târziu.

c. Absenţa actualizării programelor operaţionale la evoluţiile socio-economice – în mod evident, deşi programarea acestor fonduri se face la nivelul UE şi al statelor membre pe o perioadă de 7 ani, asta nu înseamnă că totul trebuie să rămână neschimbat. Asta deşi în ultimul Raport Strategic privind implementareaprogramelor 2007-2013 transmis CE în ianuarie 2010 Guvernul României afirmă că „In addition, in 2010, consideration will be given to the need of revising some of the targets set out in NSRF and the operational programmes, due to the impact of the financial crisis or various social and economic factors, as well as the projections of the indicators in question by the end of the programming interval.”. Din câte ştiam eu, piaţa muncii este unul dintre punctele-cheie afectate de criza economică. Cu toate acestea o simplă căutare prin Ghidurile pe baza cărora se evaluează finanţarea din POSDRU (cel general şi cele specifice) arată că cuvântul „criză” apare de 0 ori din 2009 până acum.

În această etapă se stabileşte metoda prin care vor fi alocate fondurile şi forma în care va avea loc, criteriile de evaluare etc. Fondurile structurale şi de coeziune sunt administrate sub formăde shared-management, ceea ce înseamnă că autorităţile naţionale sunt cele care „desenează” sistemul de management şi control al acestora, CE având doar un rol de supervizare. Tocmai de aceea, „vina” pentru managementul slab al fondurilor europene revine autorităţilor naţionale şi la acest nivel are legătură cu:

a. O birocraţie excesivă în documentaţia solicitată accesării fondurilor – am arătat aici cam care este diferenţa dintre tipul şi numărul de documente pentru un contract pe fonduri europene derulat direct de CE şi unul gestionat de autorităţile române. Trecând peste faptul că nu ştiu în ce măsură există capacitatea autorităţilor de management de a verifica toate aceste documente, mă întreb la ce folosesc documente în n exemplare într-o lume care militează din ce în ce mai mult pentru un consum mic de hârtie, în care teoretic cheltuim resurse pentru sisteme informatizate de alocare a fondurilor şi mai ales în care capacitatea statului de a verifica dacă un solicitant este sau nu „viabil” nu ar trebui să se limiteze la citirea unor declaraţii pe proprie răspundere.

b. Reglementarea de dragul reglementării – aceasta îndepărtează tocmai categoriile de potenţiali aplicanţi care au capacitatea cea mai puternică de a da un sens şi un impact în lumea reală acestor fonduri (IMM-uri, ONG-uri şi alte structuri mici de la nivel local/ comunitar). Într-o perioadă în care UE pregăteşte o propunere demodernizare a sistemului de achiziţii publice care are ca principal obiectiv „simplificarea regulilor şi procedurilor şi flexibilizarea lor”, domnul Orban spune că trebuie să introducem „reguli mult mai stricte”. Mă îndoiesc de faptul că acest lucru este necesar sau eficient.

c. Criterii de evaluare ciudate – acestea duc, la rândul lor, la suprapuneri sau la lipsa de impact a unor proiecte. De exemplu, cu ce mă încălzeşte un indicator de evaluare de tipul „x funcţionari publici instruiţi în y” dacă nu am şi un mecanism pentru a păstra respectivii funcţionari în sistem? Aici cred că principala problemă stă în lipsa de integrare a obiectivelor de politici publice finanţabile din fonduri europene cu cele finanţate la nivel naţional, ceea ce scade şansele ca absorbţia banilor europeni să ducă la un impact semnificativ.

În această fază se întâmplă competiţia propriu-zisă de proiecte şi se selectează beneficiarii contractelor. Impresia mea este că acest pas are de suferit din cauza a două probleme majore:

a. Evaluarea şi selecţia superficială a proiectelor – are loc mai ales din cauza criteriilor stabilite deficitar în etapa anterioară, dar şi pentru că evaluarea în sine are loc pe principiul după care acestea au loc este unul de tipul bifării depunerii unor documente. Astfel se ajunge la proiecte care sunt cvasi-similare, la diferenţe de performanţă între proiecte care ar trebui să ducă la implementarea aceleiaşi politici (chiar dacă abordările pot fi diferite, trebuie totuşi urmărită fluiditatea politicii la nivel naţional) sau cum unii beneficiari ajung să intre în incapacitate de derulare a activităţilor (din perspectiva mea este inadmisibil să i se acorde un contract de câteva milioane de euro unei organizaţii care nu are capacitatea financiară de a avansa plăţile – el poate aplica, dar este de datoria evaluatorilor să îl respingă dacă bilanţul său arată că nu poate duce un proiect).

b. Întârzierea în contractare şi absenţa unor mecanisme de sincronizare – atâta vreme cât diferenţa temporală între depunerea unui proiect şi începerea efectivă a acestuia depăşeşte uneori un an, respectivul proces are de suferit puternic.De exemplu, bugetul depus de o organizaţie la momentul 2009 va fi semnificativ afectat dacă proiectul începe la sfârşitul lui 2010 (fie şi doar luând în calcul creşterea TVA-ului sau inflaţia). De asemenea, nimic nu obligă o organizaţie care şi-a propus să deruleze cursuri privind Codul muncii în 2010 şi care erau programate pentru martie 2011 să le adapteze la noul Cod al muncii intrat în vigoare la 1 mai 2011 – respectiva organizaţie îşi va fi îndeplinit obligaţiile contractuale, va fi bifat activitatea şi rezultatele, chiar dacă utilitatea respectivului proiect tinde către 0.

Această etapă pare a fi mai curând una în care autoritatea de management/ contractantă are un rol de monitorizare, în timp ce beneficiarul proiectului execută cele propuse, procesul finalizându-se cu încheierea contractului şi evaluarea acestuia. Cu toate acestea, cred că principala problemă apărută în această etapă a gestionării fondurilor europene nu se găseşte neapărat la beneficiar ci în:

a. Mecanisme de monitorizare şi supervizare ineficiente la nivelul Autorităţilor de Management – acestea duc dela o executare punctuală a activităţilor fără atenţie dată impactului, la efecte mai grave cum sunt neregulile şi fraudele. Absenţa acestor mecanisme merge de la lipsa unor standarde "de calitate" pentru proiectele în implementare în favoarea unui sistem bazat pe bifat activităţi, la absenţa unui corp profesional de „manageri de contracte” profesionişti care să înţeleagă că fiecare proiect reprezintă un pas în implementarea unei politici publice prin fonduri europene (faţă de un „ofiţer de proiect” care are mai curând un rol de evaluare a conformităţii).

b. O implementare a proiectelor care ignoră managementul riscurilor – pentru că un sistem de control intern şi extern depinde în mare măsură de o evaluare a posibilelor riscuri din diferitele etape ale unui proiect. Acesta este un instrument care poate identifica atât riscurile de natură financiară (cele care fac ca rambursările să fie întârziate sau ca valorile pre-finanţărilor să fie modificate din cauza incapacităţii de plată a respectivelor sume), cât şi acele elemente care pot duce la o calitate scăzută a unor proiecte sau la un impact minimal al acestora.

c. Cadrul incert de responsabilitate şi lipsa de coordanare în monitorizarea proiectelor – probabil una dintre cele mai întâlnite „boli” ale sistemului instituţional românesc, lipsa de integrare între diferitele organisme de control face ca „maioneza” gestionării fondurilor europene să se taie, chiar dacă în respectivul bol sunt şi ouă, şi ulei, şi sare. O exemplificare a acestei slăbiciuni de cooperare inter-instituţională este POSDRU, în care, deşi problemele erau sesizate de ceva vreme, nu se ştie cine este vinovat pentru suspendarea plăţilor. Asta deşi avem responsabilităţi de control şi prevenire a neregulilor şi la Autorităţile de Management, DLAF, ministere, Curtea de Conturi etc.

d. Evaluarea finală rezumată la eligibilitatea cheltuielilor şi a activităţilor – din nou, şi aici indicatorii de impact ar trebui să reprezinte principalul criteriu luat în calcul. De asemenea, performanţa în implementarea proiectului nu mi se pare suficient evaluată – eu nu am văzut la nicio Autoritate de Management o astfel de clasificare a contractelor finalizate, deşi, spre exemplu, la POS Transport îţi poţi da seama relativ uşor de eficienţa utilizării fondurilor pe kilometrul de şosea.

*****

Desigur, există un motiv concret pentru care este greu să pui exact degetul pe cauza eşecului în atragerea fondurilor europene: problemele sunt atât de multe şi diverse, schimbările au fost atât de precipitate şi subiectul ignorat atât de mult timp încât este clar că aceste cauze pot fi cu greu rezumate. 

De asemenea, există multe probleme verticale care fac procesul de accesare a fondurilor europene dificil: resursa umană volatilă şi uneori nespecializată din Autorităţile de Management, superficialitatea implicării stakeholder-ilor în proces, întârzierile în rambursare şi managementul financiar instabil, beneficiari care se trezesc cu proiectele aprobate deşi bâjbâie în înţelegerea mecanismului acestora etc.

Dincolo de acestea, eu cred că motivele prestaţiei slabe în gestionarea română a fondurilor europene pot fi explicate prin problemele de sistem cauzate de obsesia pentru absorbţie şi de o gestionare defectuoasă a achiziţiilor publice, în general. Cât despre soluţii...în episodul următor.

Read More

românii sunt oameni buni

Astăzi şi ieri am mai adăugat câteva persoane la colecţia cu „oameni pe care îi admir”. I-am întâlnit în două contexte diferite şi cred că sunt din lumi diferite. Cu toate acestea, este impresionant pentru mine că în mai puţin de 24 de ore i-am descoperit. Aşa că asta îmi dă speranţe că printre români sunt (şi) oameni buni. Mulţi şi deşi.

Netcamp 2011 sau despre a potenţialul unei noi generaţii

Acum două zile, am primit un sms de la mentorul meu pe antreprenoriat online: „Am o invitaţie la Netcamp. O vrei?”. În primul rând, Daniel Ţigănilă (owner-ul startups.ro) chiar şi-a luat în serios rolul de mentor pentru Bani pierduţi. Ceea ce deja este admirabil. În al doilea rând, a avut mare dreptate că îmi va prinde bine să fiu acolo, printre oameni care deşi se concentrează mai mult pe antreprenoriatul clasic inspiră (şi încă tare bine!) şi cauzele de „social business”.

Aşa că ajunsă la Netcamp, am fost impresionată de toată energia acelei generaţii pe care nu m-aş grăbi să o etichetez drept „generaţia tânără”, însă nu cred că aş greşi foarte mult dacă i-aş pune atributul de „entuziastă”. Oameni care nu se mulţumesc doar cu ce au şi ce li s-a dat, oameni care caută şi inovează sau, pur şi simplu, oameni care fac lucrurile să se întâmple: fie că e vorba de o aplicaţie pentru mobil, fie că e vorba de un antreprenoriat inteligent pentru perioadele în care ai mai mult timp (un exemplu fantastic al Monicăi Jitariuc, care a găsit o modalitate inteligentă de a ajuta oamenii să se prezinte mai bine prin CV şi să facă şi bani din asta, în anul în care a stat acasă în concediu de maternitate).

Şi sunt multe alte exemple, însă cel mai tare mi-a plăcut că există un om, Cristian Manafu, care oferă acest spaţiu de întâlnire şi inspiraţie unor astfel de oameni. Sigur, cei mai familiari decât mine într-ale online-ului au apucat să-l admire deja de mai mult timp. Eu însă abia ieri l-am descoperit, chiar dacă îi citesc blog-ul destul de des. Sigur, face asta cu sprijinul altor oameni, companii sau contra cost. Sigur, s-ar putea implica pe componenta socială şi pe proiecte ce ţin de „sistem” şi nu neapărat de cazuri punctuale. Cu toate acestea, îmi dă impresia unui om care are capacitatea de a coagula oameni în jurul unei idei, iar asta se simte şi mie îmi stârneşte admiraţia, chiar dacă încă mai am de învăţat cum se pot aplica aceste instrumente în domenii precum statul de drept, responsabilitatea politicului, politici publice ancorate în societate.

Participarea şi viitorul României

Azi am fost la conferinţa Elaborarea participativă a documentelor europene strategice aleRomâniei 2014-2020, organizată de Fundaţia Soros România şi de Coaliţia ONGuri pentru Fonduri Structurale. O fi sunând complicat sau poate redundant, în funcţie de cât de familiar e cititorul cu subiectele. Este însă vorba de un lucru simplu: România, ca şi celelalte state membre UE, trebuie să elaboreze nişte documente, pe baza strategiei Europa 2020, care să ne ajute să privim dincolo de ziua de mâine. Iar organizatorii şi susţinătorii lor vor ceva firesc: dacă tot ne priveşte pe toţi cum va arăta viitorul nostru, hai să punem cu toţii mâna, expertiza, resursele la înaintare pentru a nu avea încă o strategie fără legătură cu nevoile din societate.

Simplu până aici. Însă de-a lungul timpului s-a întâmplat ca multe dintre documentele (includ aici şi legile, strategiile, codurile) care definesc societatea românească să fie treacă prin forurile decizionale aşa, ca vodă prin lobodă. Şi pentru că vorbim aici de lucruri mari şi importante, cum sunt politicile de dezvoltare pentru coeziunea cmunităţii europene, dar şi de foarte mulţi bani alocaţi pentru ca acest lucru să se întâmple, cum sunt fondurile structurale, se pare că subiectul a meritat şi înfiinţarea unui minister.

Fără a intra în detalii, deşi mă inspiră subiectul (ah, uite altă temă), am descoperit azi un om de admirat. Nu ştiu dacă e de admirat doar pentru azi sau dacă o fi comparaţia cu alţii din poziţii similare, însă mi-au plăcut tare pragmatismul, aşezarea şi poziţia obiectiv-competentă ale lui Leonard Orban. Asta pentru că a vorbit despre soluţii pentru fondurile structurale precum simplificarea procedurilor, transparentizarea procesului, creşterea rigurozităţii sau cheltuirea mai bună a fondurilor din perspectiva calităţii proiectelor.

Genul acesta de discurs, cu soluţii aproape banale (dacă nu fireşti), ar fi sunat politicianist din gura unui alt om. Fără a fi dată pe spate de admiraţie şi cu rezerva timpului pentru confirmare, mi s-a părut că văd o altă specie de om din spaţiul public: nu pare nici politician bun de gură şi nici tehnocrat scorţos. Mi-a părut doar un om care ştie despre ce vorbeşte şi o face aproape modest. Ceea ce e rar. Rămâne de văzut dacă va fi încă unul din categoria „el a vrut, dar nu l-a lăsat sistemul”. Astăzi însă a fost admirabil şi mi se par fezabile direcţiile trasate pentru a privi către 2020. 

Read More

achiziţiilor publice, cu dragoste

În februarie 2010 am început o relaţie foarte personală cu achiziţiile publice. Cochetam cu ele de ceva timp, însă până în acel moment interacţiunile noastre se limitau la chestiuni principiale, precum şi la unele subiecte complementare, cum ar fi fondurile structurale.

Pe vremea aceea, lucram pe un proiect privind protecţia intereselor financiare ale Uniunii Europene, iar subiectul permitea discuţii generoase despre cum această politică are legătură nu doar cu cheltuirea banilor europeni, ci şi cu veniturile ce ar trebui să vină la bugetul european. Dincolo de aceste elemente însă, cea mai interesantă dezbatere care se revendică de la implicaţiile protejării intereselor financiare ale UE este cea privind un (posibil?) drept penal comunitar. Subiectul a suscitat un interes major la nivelul instituţiilor europene (un foarte scurt şi la obiect Historical background aici, iar pentru interpretări doctrinare de fineţe merită urmărită Mireille Delmas-Marty). În România, din câte ştiut eu, singura abordare relativ comprehensivă asupra subiectului a apărut într-un articol al EurActiv). Tema implică atât principii mari (armonizare vs. suveranitate), probleme transnaţionale majore precum banii contribuabilului european, frauda şi corupţia, cât şi structuri instituţionale (cu precădere în contextul reformării OLAF sau a insistenţelor Comisiei pentru un European Public Prosecutor).

Am făcut apoi cunoştinţă îndeaproape cu standardele şi principiile privind achiziţiile publice în contextul cheltuirii fondurilor europene, cu cadrul legal, cu cel instituţional şi, ceva mai târziu şi cu practica (pentru că, desigur, graţie POSDRU, un grup tot mai mare de cetăţeni s-a instruit în meandrele/ etapele procesului de achiziţie publică).

În această relaţie serioasă de acum, mai mult sau mai puţin intensă (din partea mea, în funcţie de cum mi-au permis timpul sau to-do list-ul), sistemul de achiziţii publice din România, precum şi cel de gestionare a fondurilor europene (organic legate între ele), am învăţat că:

• atunci când este vorba despre interacţiunea dintre dreptul comunitar şi cel naţional, mai ales în domenii atât de complexe şi care implică alocări financiare mari, cros-fertilizarea are loc atât la nivelul sistemelor legale, cât şi al culturilor socio-legale (inclusiv reconcilierea common şi civil law şi chiar a rămăşiţelor de drept socialist, elementul „mentalitate” în implementare etc.). De aceea, când vorbim de contexte atât de diferite, s-ar putea ca modul de punere în aplicare a unor directive, spre exemplu, să fie la fel de important ca şi substanţa acestora. Iar acest lucru are efecte în implementare în toate etapele procesului de achiziţie publică. De exemplu, la o comparaţie simplă între două contracte de servicii de consultanţă dintr-o arie relativ similară,

Read More