două probleme de sistem în managementul fondurilor europene

Ca om care are ceva experienţă în lucrul cu fondurile europene, nu pot să nu fiu uimită în faţa dezbaterii foarte haotice cu privire la ce se întâmplă de s-a ajuns la suspendarea plăţilor pe Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane (POSDRU). E umitor şi că în faţa acestui eşec nu avem responsabili. Pentru mine însă motivele pot fi rezumate la două elemente de sistem: nu prea ştim ce înseamnă de fapt fondurile europe şi ineficienţa generală în managementul fondurilor publice.

1. Concentrarea pe absorbţie şi nu pe impact

Probabil cea mai importantă problemă în gestionarea fondurilor europene în România este aceea că uităm de ce primim aceşti bani. Nu cred că este adevărat faptul că ei ni se cuvin – ei vin ca urmare a unei politici de investiţie a UE, chiar dacă politica regională a UE funcţionează şi pe principiul solidarităţii, având ca obiectiv reducere disparităţilor economice, sociale şi teritoriale între regiunile europene.

De aceea, a spune că ni se cuvin aceste fonduri este cel puţin inexact. Citând din chiar descrierea oficială a politicii regionale, „Leaving these disparities in place would undermine some of the cornerstones of the EU, including its large single market and its currency, the euro.” Aşadar, este mai curând o investiţie a UE în regiuni, pentru a evita efectele acestor disparităţi asupra funcţionării sale în ansamblu. Biblic, este o investiţie în a învăţa regiunile să pescuiască singure, astfel încât să nu fie necesară hrănirea lor cu peşte generaţii la rând. Şi noi avem acces la ele, în virtutea faptului că suntem stat membru:

Mecanismul prin care noi ajungem să avem acces la fondurile europene este aşadar strâns legat de a lua în calcul de fiecare dată (şi pentru fiecare proiect în parte) the big picture – mai exact, Comisia Europeană monitorizează impactul fondurilor europene într-un anumit stat membru nu doar la nivel de certificare a plăţilor (cheltuirea corectă “contabiliceşte” a fondurilor), ci şi (mai ales, aş spune eu) la nivel de atingere a obiectivelor de impact (adică a dovedi că odată implementat un proiect el ajută la îndeplinirea unui obiectiv superior, care ajută la îndeplinirea obiectivului superior şamd):

Să ne imaginăm că o mamă i-ar da copilului 50 de lei şi îi spune că trebuie să se încadreze în buget pentru a cumpăra făină, drojdie, zahăr şi fructe (cheltuieli eligibile) pentru a găti o plăcintă cu mere (obiectiv). Respectivul copil se duce la piaţă şi cumpără 13 kg de făină, 100 de cuburi de drojdie, 2 pliculeţe de zahăr şi 1 măr. Evident, nu a greşit cu nimic în privinţa categoriilor de alimente pe care trebuia să le cumpere. Însă aceste ingrediente nu vor putea fi folosite pentru plăcinta propusă. Sigur, făina va sta bine în cămară, drojdia probabil se va strica, iar zahărul şi mărul vor trebui suplimentate cu un nou drum la piaţă şi cu resurse suplimentare.

Desigur, nu o va încălzi cu nimic pe aceasta că au fost cheltuite toate fondurile pe categoriile stabilite de preţ. După cum sigur nu ar fi deranjat-o cu nimic dacă un copil cu ceva tehnici de negociere ar cheltui doar 15 lei, reuşind ca în aceşti bani să includă 1 kg de făină, 1 cub de drojdie, 1 kg de zahăr şi 7 mere. Pentru că deşi nu au fost cheltuiţi toţi banii, scopul final va fi atins.

Diferenţa între această ipostază şi utilizarea fondurilor europene este doar aceea că unui copil îi poţi ierta neştiinţa în urmărirea scopului final sau lipsa artificiilor de tip „mai mult cu mai puţin”, în timp ce unui stat nu i se poate ierta nici incapacitatea de a urmări obiectivele de politică publică. Inutil poate să menţionez că în actuala situaţie nu avem nici o absorbţie sănătoasă (statul a cheltuit în proiecte, la31 ianuarie, 15.60% din fondurile europene alocate, în timp ce Comisia Europeană ne-a rambursat doar 5.55%), nici proiecte de impact (căci într-un final contează destul de puţin dacă absorbim doar 10% din toate fondurile dacă sunt atinse obiectivele propuse).

2. Sistemul de achiziţii publice defectuos

Un alt element care este prea puţin luat în calcul atunci când se evaluează mecanismul românesc de atragere de fonduri europene este acela că acest proces se desfăşoară sub incidenţa aceluiaşi cadru care reglementează şi achiziţiile publice. Ori problema ineficienţei şi risipei procesului de achiziţii publice sunt probabil cea mai gravă problemă românească în acest moment.

Iar asta se vede în multe locuri: de la rapoartele Comisiei Europene în cadrul MCV care insistă asupra necesităţii de a „demonstra rezultate mai bune în ceea ce privește frauda în domeniul achizițiilor publice”, la Global Competitiveness Report 2011-2012 al World Economic Forum care plasează România pe locul 107 (din 142) pe indicatorul „wastefulness of government spending”, la cei 16.661.343.017 EURO evaluaţi de cei de la porcisme.ro http://porcisme.ro ca fiind banii furaţi/risipiţi din banii publici, până la taximetristulcare se plânge că îşi rupă maşina în gropi pentru că „De unde drumuri dacă ăştia ne fură cu achiziţiile lor publice trucate?!”.

Aşa că în mod evident şi fondurile europene, derulate prin aceleaşi proceduri, sunt afectate în fiecare etapă presupusă de procesul achiziţiilor publice:

În cazul fondurilor europene, această perioadă corespunde cu elaborarea Programelor Operaţionale, dar şi cu pregătirea fiecărei cereri de propuneri de proiecte. Printre problemele majore din această etapă, apar:

a. Dezbaterea publică minimală în elaborarea documentelor programatice (adică cele ce dau viziunea asupra a ce se va finanţa) – ceea ce duce de cele mai multe ori la o închistare a filosofiei despre unde şi cum se cheltuiesc fondurile europene. Este extrem de trist că în majoritatea acestor documente strategice sunt aproape copiate obiectivele din strategiile de la nivelul UE. Ideea cu aceste Orientări Strategice Comunitare este de a oferi o direcţie pentru statele membre şi nu a le trece ad litteram în strategiile naţionale.

b. O prioritizare cel puţin ciudată în cheltuielile publice – pentru fiecare dintre proiectele finanţate din fonduri structurale, bugetul este format dintr-un procent finanţat de UE, un procent finanţat de bugetul naţional şi un procent finanţat de fiecare dintre beneficiari. Dacă ne uităm la bugetul de stat, vedem că banii alocaţi pentru proiectele din fonduri europene sunt cu 56.81% mai mulţi în 2012 faţă de 2011. Acest lucru este îmbucurător, însă din păcate se întâmplă foarte târziu.

c. Absenţa actualizării programelor operaţionale la evoluţiile socio-economice – în mod evident, deşi programarea acestor fonduri se face la nivelul UE şi al statelor membre pe o perioadă de 7 ani, asta nu înseamnă că totul trebuie să rămână neschimbat. Asta deşi în ultimul Raport Strategic privind implementareaprogramelor 2007-2013 transmis CE în ianuarie 2010 Guvernul României afirmă că „In addition, in 2010, consideration will be given to the need of revising some of the targets set out in NSRF and the operational programmes, due to the impact of the financial crisis or various social and economic factors, as well as the projections of the indicators in question by the end of the programming interval.”. Din câte ştiam eu, piaţa muncii este unul dintre punctele-cheie afectate de criza economică. Cu toate acestea o simplă căutare prin Ghidurile pe baza cărora se evaluează finanţarea din POSDRU (cel general şi cele specifice) arată că cuvântul „criză” apare de 0 ori din 2009 până acum.

În această etapă se stabileşte metoda prin care vor fi alocate fondurile şi forma în care va avea loc, criteriile de evaluare etc. Fondurile structurale şi de coeziune sunt administrate sub formăde shared-management, ceea ce înseamnă că autorităţile naţionale sunt cele care „desenează” sistemul de management şi control al acestora, CE având doar un rol de supervizare. Tocmai de aceea, „vina” pentru managementul slab al fondurilor europene revine autorităţilor naţionale şi la acest nivel are legătură cu:

a. O birocraţie excesivă în documentaţia solicitată accesării fondurilor – am arătat aici cam care este diferenţa dintre tipul şi numărul de documente pentru un contract pe fonduri europene derulat direct de CE şi unul gestionat de autorităţile române. Trecând peste faptul că nu ştiu în ce măsură există capacitatea autorităţilor de management de a verifica toate aceste documente, mă întreb la ce folosesc documente în n exemplare într-o lume care militează din ce în ce mai mult pentru un consum mic de hârtie, în care teoretic cheltuim resurse pentru sisteme informatizate de alocare a fondurilor şi mai ales în care capacitatea statului de a verifica dacă un solicitant este sau nu „viabil” nu ar trebui să se limiteze la citirea unor declaraţii pe proprie răspundere.

b. Reglementarea de dragul reglementării – aceasta îndepărtează tocmai categoriile de potenţiali aplicanţi care au capacitatea cea mai puternică de a da un sens şi un impact în lumea reală acestor fonduri (IMM-uri, ONG-uri şi alte structuri mici de la nivel local/ comunitar). Într-o perioadă în care UE pregăteşte o propunere demodernizare a sistemului de achiziţii publice care are ca principal obiectiv „simplificarea regulilor şi procedurilor şi flexibilizarea lor”, domnul Orban spune că trebuie să introducem „reguli mult mai stricte”. Mă îndoiesc de faptul că acest lucru este necesar sau eficient.

c. Criterii de evaluare ciudate – acestea duc, la rândul lor, la suprapuneri sau la lipsa de impact a unor proiecte. De exemplu, cu ce mă încălzeşte un indicator de evaluare de tipul „x funcţionari publici instruiţi în y” dacă nu am şi un mecanism pentru a păstra respectivii funcţionari în sistem? Aici cred că principala problemă stă în lipsa de integrare a obiectivelor de politici publice finanţabile din fonduri europene cu cele finanţate la nivel naţional, ceea ce scade şansele ca absorbţia banilor europeni să ducă la un impact semnificativ.

În această fază se întâmplă competiţia propriu-zisă de proiecte şi se selectează beneficiarii contractelor. Impresia mea este că acest pas are de suferit din cauza a două probleme majore:

a. Evaluarea şi selecţia superficială a proiectelor – are loc mai ales din cauza criteriilor stabilite deficitar în etapa anterioară, dar şi pentru că evaluarea în sine are loc pe principiul după care acestea au loc este unul de tipul bifării depunerii unor documente. Astfel se ajunge la proiecte care sunt cvasi-similare, la diferenţe de performanţă între proiecte care ar trebui să ducă la implementarea aceleiaşi politici (chiar dacă abordările pot fi diferite, trebuie totuşi urmărită fluiditatea politicii la nivel naţional) sau cum unii beneficiari ajung să intre în incapacitate de derulare a activităţilor (din perspectiva mea este inadmisibil să i se acorde un contract de câteva milioane de euro unei organizaţii care nu are capacitatea financiară de a avansa plăţile – el poate aplica, dar este de datoria evaluatorilor să îl respingă dacă bilanţul său arată că nu poate duce un proiect).

b. Întârzierea în contractare şi absenţa unor mecanisme de sincronizare – atâta vreme cât diferenţa temporală între depunerea unui proiect şi începerea efectivă a acestuia depăşeşte uneori un an, respectivul proces are de suferit puternic.De exemplu, bugetul depus de o organizaţie la momentul 2009 va fi semnificativ afectat dacă proiectul începe la sfârşitul lui 2010 (fie şi doar luând în calcul creşterea TVA-ului sau inflaţia). De asemenea, nimic nu obligă o organizaţie care şi-a propus să deruleze cursuri privind Codul muncii în 2010 şi care erau programate pentru martie 2011 să le adapteze la noul Cod al muncii intrat în vigoare la 1 mai 2011 – respectiva organizaţie îşi va fi îndeplinit obligaţiile contractuale, va fi bifat activitatea şi rezultatele, chiar dacă utilitatea respectivului proiect tinde către 0.

Această etapă pare a fi mai curând una în care autoritatea de management/ contractantă are un rol de monitorizare, în timp ce beneficiarul proiectului execută cele propuse, procesul finalizându-se cu încheierea contractului şi evaluarea acestuia. Cu toate acestea, cred că principala problemă apărută în această etapă a gestionării fondurilor europene nu se găseşte neapărat la beneficiar ci în:

a. Mecanisme de monitorizare şi supervizare ineficiente la nivelul Autorităţilor de Management – acestea duc dela o executare punctuală a activităţilor fără atenţie dată impactului, la efecte mai grave cum sunt neregulile şi fraudele. Absenţa acestor mecanisme merge de la lipsa unor standarde "de calitate" pentru proiectele în implementare în favoarea unui sistem bazat pe bifat activităţi, la absenţa unui corp profesional de „manageri de contracte” profesionişti care să înţeleagă că fiecare proiect reprezintă un pas în implementarea unei politici publice prin fonduri europene (faţă de un „ofiţer de proiect” care are mai curând un rol de evaluare a conformităţii).

b. O implementare a proiectelor care ignoră managementul riscurilor – pentru că un sistem de control intern şi extern depinde în mare măsură de o evaluare a posibilelor riscuri din diferitele etape ale unui proiect. Acesta este un instrument care poate identifica atât riscurile de natură financiară (cele care fac ca rambursările să fie întârziate sau ca valorile pre-finanţărilor să fie modificate din cauza incapacităţii de plată a respectivelor sume), cât şi acele elemente care pot duce la o calitate scăzută a unor proiecte sau la un impact minimal al acestora.

c. Cadrul incert de responsabilitate şi lipsa de coordanare în monitorizarea proiectelor – probabil una dintre cele mai întâlnite „boli” ale sistemului instituţional românesc, lipsa de integrare între diferitele organisme de control face ca „maioneza” gestionării fondurilor europene să se taie, chiar dacă în respectivul bol sunt şi ouă, şi ulei, şi sare. O exemplificare a acestei slăbiciuni de cooperare inter-instituţională este POSDRU, în care, deşi problemele erau sesizate de ceva vreme, nu se ştie cine este vinovat pentru suspendarea plăţilor. Asta deşi avem responsabilităţi de control şi prevenire a neregulilor şi la Autorităţile de Management, DLAF, ministere, Curtea de Conturi etc.

d. Evaluarea finală rezumată la eligibilitatea cheltuielilor şi a activităţilor – din nou, şi aici indicatorii de impact ar trebui să reprezinte principalul criteriu luat în calcul. De asemenea, performanţa în implementarea proiectului nu mi se pare suficient evaluată – eu nu am văzut la nicio Autoritate de Management o astfel de clasificare a contractelor finalizate, deşi, spre exemplu, la POS Transport îţi poţi da seama relativ uşor de eficienţa utilizării fondurilor pe kilometrul de şosea.

*****

Desigur, există un motiv concret pentru care este greu să pui exact degetul pe cauza eşecului în atragerea fondurilor europene: problemele sunt atât de multe şi diverse, schimbările au fost atât de precipitate şi subiectul ignorat atât de mult timp încât este clar că aceste cauze pot fi cu greu rezumate. 

De asemenea, există multe probleme verticale care fac procesul de accesare a fondurilor europene dificil: resursa umană volatilă şi uneori nespecializată din Autorităţile de Management, superficialitatea implicării stakeholder-ilor în proces, întârzierile în rambursare şi managementul financiar instabil, beneficiari care se trezesc cu proiectele aprobate deşi bâjbâie în înţelegerea mecanismului acestora etc.

Dincolo de acestea, eu cred că motivele prestaţiei slabe în gestionarea română a fondurilor europene pot fi explicate prin problemele de sistem cauzate de obsesia pentru absorbţie şi de o gestionare defectuoasă a achiziţiilor publice, în general. Cât despre soluţii...în episodul următor.

Read More

când o să fiu mare vreau să...schimb lumea

Astăzi vreau să vă spun o poveste. Şi va fi una destul de lungă, despre cum se transformă proiectele în realitate şi despre ce este nevoie pentru a face acest lucru. Desigur, va fi lungă ca să ţină loc de toate post-urile nescrise în această perioadă. Şi pentru că am o scuză bună pentru asta.

Aşadar...ce este un proiect şi de ce ai vrea să schimbi lumea?

Întotdeauna mi-am spus că nu este suficient să ai o idee bună pentru a schimba lumea. Şi nici măcar faptul că este fezabilă nu înseamnă mai mult. Mai intră în calcul şi alte elemente, din care aş vrea să scriu astăzi despre două: oportunitatea (sau momentul potrivit), un factor care să te mobilizeze să faci ceva şi entuziasmul de a strânge oameni în jurul acelei idei.

Oportunitatea

Chiar şi aşa, uneori treaba începe cu o idee. Eu m-am trezit într-o dimineaţă de august şi am văzut competiţia celor de la Restart România. Era o competiţie despre schimbare socială şi despre proiecte care pot face acest lucru utilizând instrumentele din online pentru a produce schimbare în offline.

Oamenii propuneau o competiţie în mai multe etape – înscriai un proiect, acesta urma să fie votat de comunitate, jurizat de un grup de specialişti, iar apoi se selectau 10 proiecte semi-finaliste. Acestea urmau să treacă printr-un hackaton în urma căruia ideile se transformau în platforme. Dintre acestea, în urma unui pitch în faţa a aproximativ 200 de oameni din comunitatea de afaceri, cea diplomatică, societate civilă şi media, 5 primeau finanţare de 5000 USD-

Factorul mobilizator

Am citit în diagonală câteva dintre proiectele de acolo. Erau unele foarte bune, dar eu m-am oprit asupra unuia. Depus de un ONG mare, cu experienţă şi brand în spate. Nu dau nume, însă ceea ce m-a făcut să reacţionez este faptul că proiectul era slab. Atât de slab încât nici măcar nu am avut răbdarea să îl citesc. Era greoi, plin de cuvinte, ceva ce m-aş fi aşteptat să vină de la o administraţie publică, nu de la un ONG ce încerca să îşi apropie o categorie socială pentru a produce schimbare.

Aşa că m-am enervat. Din nou, m-am trezit în filmul în care nu înţelegeam de ce este nevoie să ne blocăm în abordări sterile dacă acea competiţie invita la inovaţie, la restart, la făcut lucrurile cu entuziasm. M-am întrebat pentru mai multe clipe dacă oamenii aceia au citit măcar obiectivele celor ce au gândit competiţia sau dacă au rămas agăţaţi doar în regulile competiţiei...

În fine, destul cu plânsul de alţii. Dar acesta a fost motivul pentru care mi-am zis că trebuie să înscriu un proiect în competiţie. Şi aveam şi un plan pentru a face lucrurile să se întâmple, pentru că ar fi fost un proiect înscris de o persoană, nu de cineva care se poate baza pe o organizaţie pentru a promova ideea.

Entuziasmul

În vreo oră deja erau la mine Monica şi Mishu. Şi de aici a urmat momentul în care le-am turuit frenetic câteva minute. Ceva de genul: am o idee, uite şi oportunitatea, ar fi drăguţ dacă am promova-o folosind principiul utilităţii votului din comunicarea politică, aşa că m-am gândit şi la un adversar. În scurt timp, garsoniera mea vibra de entuziasm, cafelele din bucătărie erau sorbite în timp ce se adunau post-it-uri cu problemele societăţii pe frigider, iar fetele trebuiau deja să fie din nou la birou.

Mai lipsea doar să-mi anunţ şi adversarul că îmi va fi adversar şi să îl provoc să intre în competiţie. Era pe alt continent, aşa că până când s-a făcut o oră decentă de vorbit cu el, deja erau vreo 19 post-it-uri cu idei diferite care ar fi putut fi puse în competiţie. Aşa că în momentul în care ne-am auzit pe skype deja aveam un subiect muuult mai larg de discuţie.

În maxim 48 de ore, fetele le anunţaseră şi pe Cris, pe Tom şi pe Livie. Aveam deja o echipă de 7 oameni, conturile pe social media erau făcute, aveam şi un nume pentru echipă, Mon desenase deja afişele şi făcuse un plan de campanie de promovare, iar din cele 19 idei rămăseseră 7, după discuţii şi împărţeli. Am hotărât că fiecăruia i se potriveşte câte un proiect şi am lărgit competiţia. Joi dimineaţă, cu câteva ore înainte de termenul limită, aveam proiectele înscrise, blogurile de prezentare gata şi vreo 100 de fani pe facebook.

Şi lucrurile s-au întâmplat...

Ei, perioada de depunere a proiectelor s-a prelungit cu încă o săptămână, aşa că am avut timp să ne gândim la promovare şi să o facem. Între timp ajunsesem la întâlniri de planificare, roluri împărţite şi la alte câteva idei despre cum am putea face ca acele proiecte să se întâmple chiar dacă ele nu vor câştiga. Deja lucrurile păreau posibile, aşa că...ne-am apucat să filmăm un clip de promovare:

Filmuleţul a fost home-made, iar pentru montarea lui Mon a stat trează o noapte întreagă. Mai trebuie să vă spun că nu mai montase nici un film înainte? Ei, povestea asta e mai bine spusă de ea....Oricum, dacă aveţi timp, uitaţi-vă la el şi observaţi reporterii. Sunt geniali:

Pentru voturi ne-am cam luptat şi am povestit, am entuziasmat alţi oameni şi am pus vot peste vot. În ziua în care se anunţau cele 10 proiecte finaliste fetele au dat refresh în continuu la pagina Restart România. Ei bine, la un moment dat am primit telefon de la Mishu – obiectivul fusese atins. Aveam două proiecte în finală: Pârâciosul care sparge piaţa şpăgii şi Where’s my LEI, man? care vroia să afle unde se duc banii din taxe şi impozite.

Ne-am bucurat, am chiuit niţel şi...partea cea mai grea abia urma. Regulile competiţiei spuneau că proiectele câştigătoare, în cazul în care nu aparţineau unei organizaţii, trebuiau date spre adopţie unor ONG-uri existente sau creat un ONG pentru ele. Aşa că ne-am pus să găsim soluţii pentru asta...

Şi am găsit. La puţin timp după anunţarea rezultatelor, am devenit toţi membri ai asociaţiei EPAS, deja existentă, însă fără activitate. Aşa că...ne-am apucat să construim. Cu chestionare despre cum ar trebui să arate identitatea vizuală, cu chestionare despre cum vrem să ne poziţionăm pe piaţă, despre cum să găsim firul roşu printre lucrurile pe care vrem să le facem şi cei ce suntem.

Deocamdată munca la EPAS a fost pusă în stand-by pentru că a urmat o perioadă de construcţie la cele două platforme câştigătoare, dar despre asta, în episodul următor. Cel despre cum s-au transformat ideile în proiecte. Şi au şi câştigat finanţarea, după ce şi-au adunat în jurul lor şi mai mult entuziasm, creativitate, muncă şi profesionalism din partea unor oameni pe care nici nu îi cunoşteam înainte.

Epilog

Eu încă mai vreau să schimb lumea. Nu sunt încă acolo, însă ceea ce am învăţat zilele acestea este că dacă ai suficient entuziasm, un strop de pragmatism şi o viziune asupra a cum vrei să arate lumea, atunci oamenii se vor aduna în jurul unei idei. Iar eu cu aceasta vreau să mă laud. Cândva, când o să fiu mare.

Read More